2009年我国《食品安全法》和《食品安全法实施条例》的出台，对于遏制食品生产经营违法行为起到了重要作用。然而，我国食品安全事故仍然频频发生，现行“政府单中心监管”体制却显得乏力，出现了监管机构日益庞大，监管成本不堪重负，监管规则堆积如山，监管人员却身心疲惫、无所适从的情况。“政府单中心监管”体制下，政府承担了市场监管的全部职能，行业协会、企业和消费者等社会管理主体在监管中缺位，政府人员的行政性而非专业化监管难以从根本上解决食品安全问题。因此在食品安全监管领域，应当重视社会监管力量的纳入。
摘要：食品安全关系公众健康和社会公共利益，作为公众的社会组织和个人都应积极参与食品安全治理。改变我国政府监管权力高度集中的食品安全监管体系，探索食品企业、食品行业协会和消费者等多元社会主体参与食品安全监管的有效机制，加强扩大监管参与程度保障措施的力度，才能从根源上解决我国的食品安全问题。
关键词：食品安全,社会公众,监管模式
通过政府部门、行业协会、企业、消费者等社会管理主体的全方位参与，扩大监管主体的参与程度，强化已有监管机构的效力，重塑“事前监管”的先进理念，加强监管保障措施的力度，建立全方位的与国际先进水平接轨、具有我国特色的食品安全监管方式创新性体系，以达到整合监管资源，降低监管成本，提高监管效率的事半功倍的食品安全监管效果，营造健康和谐的食品安全环境。
一、完善食品安全社会公众监管模式的必要性
在我国，政府监管是保障食品安全的主导力量。但是，我国食品生产经营者数量巨大，大部分采取非集约化的分散经营形式，而我国政府监管部门却面临人员编制有限，专业人员缺乏，检测设备落后的局面。面对复杂的食品生产经营链条和繁多的食品安全标准，仅靠政府部门难以全面掌握食品安全的信息，不可避免的会出现监管盲区。公权机构失灵的领域，正需要依靠社会公众的力量来加以弥补。社会公众参与食品安全立法和决策，才能在企业利益最大化和公众健康之间寻求到公正平衡，从而使立法和决策的内容具有科学性和合理性，符合公众健康和社会公共利益，降低政府决策失误的风险和政策执行的成本。同时，社会公众全程参与食品安全立法、执法和司法过程，也对政府部门及其工作人员起到了有效的监督作用，避免“权力寻租”与腐败行为的发生。
在我国的食品安全监管领域，已经开始认识到社会公众监管的重要性，社会公众监管力量正逐步参与到国家和地方层面的监管实践活动中，但是仍然需要在制度上加以完善。《食品安全法》的相关规定虽然反映了对社会公众积极参与食品安全监管的鼓励态度，却并未具体规定其参与监督的规则与程序。监管权力背后所隐藏的利益，使政府部门难以心甘情愿完全放权于社会公众。食品行业协会的监管职能长期处于虚化的状态，缺乏独立地位和公信力，受人员专业性、设备技术性和经费等方面的限制，难以全面有效承担监管职能。企业的片面趋利性和对自律机制的忽视，导致了食品安全事故屡禁不止。大多数消费者缺乏法律知识和食品安全知识，对廉价食品的追求意愿，刺激了不法企业的生产经营行为，法律维权机制的欠缺又阻碍了消费者维权的积极性。针对以上诸多问题，进一步突破体制障碍，创新食品安全监管方式，为社会中的组织和个人积极参与食品安全治理提供有效便捷的途径，是目前迫在眉睫的任务。
二、食品生产经营主体自律机制的建立与完善
食品生产经营主体是食品安全的第一责任人，生产和经营企业加强自律，是避免法律规定和监管执法漏洞，改善我国食品安全状况的根本途径。企业应当转变经营理念，用社会责任观念重塑企业的核心价值观，培养自律意识，建立有效的自律机制，使守法生产和经营成为企业的自觉行为。长久下去，不但有利于建立食品市场的良性竞争秩序，也有利于获得消费者的认可，促进企业自身的长远发展。
企业自律机制的实现离不开食品信息追溯和安全控制体系认证制度。《食品安全法》规定，农产品的生产，食品生产经营企业进行进货和出厂，食品进口商进行食品进口和销售，都应具备真实完整的记录，以便日后追溯与召回。追溯制度对食品进行全程质量跟踪，对食品安全事故的及时处理和损失控制发挥了巨大的作用。在安全控制体系认证方面，有条件的大型企业，可以通过建立HACCP(危害分析与关键控制点)来控制食品安全风险。HACCP通过对原辅材料投放、食品生产加工、流通和消费中的所有环节中的危害因素进行分析与控制，来确保食品的安全性。中小规模的食品生产企业可以考虑采用GMP（良好操作规范），GMP是通过制定严格的生产操作规范并贯彻于食品生产全过程，以对产品进行质量控制和管理的体系。当然，这些安全控制体系的建立，给企业带来一定的成本负担，政府可以通过政策优惠给予资金支持，以鼓励安全控制体系在食品生产领域的推广使用。①
另一方面，食品生产经营者的自律义务需要法律责任的完善作为最终保障。《食品安全法》规定的法律责任体系虽然对维护食品安全发挥了巨大的作用，但仍存在一些亟待完善的方面。如《食品安全法》对违法食品生产经营者规定了没收、罚款、吊销许可证以及取消从业资格等多种法律责任形式。但是，以违法生产经营的食品货值金额作为衡量罚款额度的基准，对于那些造成严重社会危害后果、但是食品货值金额并不高的企业来说，会产生处罚额度与违法行为情节和社会危害性不相当的结果，对违法者也起不到威慑或制裁作用。因此，法律应当规定，在违法者违法行为所造成的损失和社会危害性大小可以确定的情况下，可以根据违法行为所造成的损失和社会危害性大小来确定处罚额度。
三、明确食品行业协会的法律地位与职能
提高食品行业协会的法律地位。行业协会只有作为独立于政府与市场的第三方主体，才能在协调政府与企业、企业与企业以及企业与消费者之间利益冲突时，处于客观、公正的立场，灵活、有效的处理纠纷，解决各方利益冲突。《食品安全法》第七条规定了食品行业协会具有的引导食品生产经营者依法生产经营，推动行业诚信建设，宣传、普及食品安全知识等职能。但是目前，行业协会在我国现行法律体系中的法律地位并不明确，其在人事、财务等方面还受政府的影响，不具备独立性和公正性，没有发挥食品安全监管应有的作用。因此，必须通过完善立法赋予食品行业协会独立的法律地位和法律人格，在财务、人事和监管业务上赋予其独立性，配备独立的检测设备和专业人员，设置专业职能部门或专业委员会，赋予行业协会部分原本由政府部门承担的食品行业规划、食品安全标准制定、食品企业日常管理等职能。
赋予食品行业协会独立的监管职能和权力。一是参与相关法律政策、行业规划和行业标准制定的职能。从国外的经验来看，各国的行业组织都在通过各种形式积极地参与食品安全法律政策、行业规划和行业标准的制定工作。行业协会具有专业方面的优势，其参与制定的法律政策、行业规划和行业标准更加准确，科学和合理。我国政府应当在食品安全法律政策、行业规划和行业标准的制定程序中，设立论证、听证制度，为行业协会等利害关系人参与其中提供保障。二是进行行业自律的职能。通过制定行业规章，规范食品生产经营者行为，促进食品行业健康发展，维护良性的竞争环境和市场秩序，对违法违规的成员企业采取名誉惩罚和市场禁入等非法律的惩罚措施。三是解决食品安全纠纷。行业协会应充分利用自身的专业优势和中立地位，公正的认定事实，厘清责任，提出处理建议，以协调行业内利益冲突，解决企业与消费者之间的纠纷，对重大食品安全事故作出应急处理。四是开展食品安全信息体系建设的职能。行业协会应实时掌握食品安全动态，及时向社会公众发布食品安全信息，开展食品安全预警，对公众提供信息咨询，向政府传达行业和社会公众意见，及时进行意见反馈。
四、强化消费者维权的途径和效果
建立食品安全事故补偿基金和食品安全责任保险制度。我国现有侵权救济制度的不足，以及违法食品生产企业停产、破产等原因，导致一些重大食品安全事故发生后，消费者面临索赔不能的困境。建立食品安全事故补偿基金制度，对重大食品安全事故实行先行赔偿，对保障受害者及时受偿的权益十分必要。食品安全事故补偿基金是指由食品生产经营者根据法律法规规定，强制缴纳一定数量的资金，或者国家以财政拨款以及以其他方式向社会筹措资金后形成的资金集合，用以先行垫付食品安全事故受害人的医疗救治等项费用；或者向受害人支付因司法判决执行不能，而本应由加害者承担的部分赔偿金额。②此外，责任保险制度也是消费者获得快速合理经济赔偿的有效途径。《食品安全法》公布实施后，一些保险公司也推出了食品安全责任保险的险种，但在食品生产经营企业中的推行并不普遍。可以借鉴《道路交通安全法》中的强制性责任保险制度，将食品安全责任保险规定为强制性责任保险，通过保险机制的作用分散食品生产经营企业的责任风险，使消费者权益获得强制性保障。
发挥消费者组织等社会组织的维权作用。与食品生产经营企业相比，消费者处于财力和信息的弱势地位，单个的消费者仅凭自身力量进行维权，需要承担较大的风险和过高的成本。因此，有必要重视消费者结社对公众参与食品安全监督的作用。已有的消费者协会在维护消费者权益方面发挥了重要作用，但其维权规模、专业性和针对性还不能完全满足消费者的实际需要。应当在消费者协会中充实律师、技术专家等专业人员，或成立专门的针对食品安全领域的消费者维权组织，保证各种维权活动的规范性和有效性。