我国食品安全监管体系的思考
吴美蓉
关键词: 食品安全;监管体系;安全标准
内容提要:我国《食品安全法》在食品安全监管方面虽有若干制度创新，但仍不完善，尚需建立统一、完整的监管法律体系，明确监管职责，强化监管合作，完善责任追究机制，提高执法效率，理顺现行食品安全标准，建立科学、统一的食品安全质量标准体系，强化食品企业的市场准入标准，加大违法成本。
一、 食品安全问题现状
“民以食为天，食以安为先”，食品安全是人类生存和发展的基础，它关系到每个食品消费者的切身利益、社会的稳定和社会公共利益。然而今年相继发生了“奶粉荒”、“皮革奶”、“瘦肉精” 、“染色馒头”、“牛肉膏”、“回炉面包”等一系列食品安全事件，简直令人谈食色变。中国的食品安全出现了严重的“信任危机”，根据中国社科院日前发布《2011年社会心态蓝皮书》，一项针对北京、上海、广州三地千余名居民的调查显示，公众对商业行业的信任度最低。而 “商业行业”包括餐饮服务、药品制造、食品制造等，其中信任度排名最低的是食品、药品行业，蓝皮书对此评价为“信任严重危机”。
食品安全与民生息息相关，究竟谁来拯救百姓食品安全感？按说，国家设立了“食品安全委员会”，委员会又囊括了那么多重要的管理部门，目前对外正式公布的有13个，即国家发改委、科技部、工业和信息化部、公安部、财政部、环保部、农业部、商务部、卫生部、国家工商总局、国家质检总局、国家粮食局、国家食品药品监管局，可为何就是管不住食品安全，导致事故发生后管理部门成了被愚弄嘲笑的对象？根据媒体调查，食品安全问题如此高频发生，反映的不仅是生产领域的诚信缺失和道德滑坡，更反映了有关部门在食品安全监管领域的不作为。监管部门“为利执法”、“养鱼执法”或者青睐“罚款经济”，以罚款放任企业违法，暴露了我国现行食品安全监管制度的巨大漏洞。诸如食品安全监管体系职责不清，监管部门监管能力严重缺失，监管效率低下；缺乏规范、统一的食品安全法律法规体系；食品安全标准体系混乱，缺乏权威性和统一性；有法不依，执法不严，地方保护导致监管缺失等使得食品安全问题层出不穷。
二、政府治理食品安全问题的举措
值得欣慰的是今年政府相继出台多方政策坚决整治食品安全问题，4月21日，国务院副总理、国务院食品安全委员会主任李克强出席全国严厉打击非法添加和滥用食品添加剂专项工作电视电话会议，强调“要标本兼治，改革并完善食品监管体制机制，严格监管责任制和问责制”，要以《食品安全法》为准绳，重典治乱，加大惩处力度，切实改变违法成本低的问题，让不法分子付出高昂代价，真正起到震慑作用。一旦发现非法添加，要快查快处，第一时间查封问题产品，责令停产停业，并给予严厉经济处罚。对故意添加的，一律吊销证照、罚没设备，企业负责人不得再从事相关食品行业。最高人民检察院4月29日下发通知，要求各级检察机关认真贯彻于5月1日起实施的《中华人民共和国刑法修正案(八)》，进一步加大力度，严肃查办危害食品安全的渎职犯罪。
近日，国务院办公厅印发《2011年食品安全重点工作安排》，这是自2009年以来，国务院办公厅连续第三年就食品安全年度工作做出重要部署的文件，接着又发布了《关于严厉打击食品非法添加行为切实加强食品添加剂监管的通知》，充分说明了国务院对保障人民群众饮食安全的高度重视和对食品安全工作常抓不懈的决心。前不久，针对河南“瘦肉精”案件暴露出的问题，农业部将会同国务院食品安全办、工业和信息化部、公安部、商务部、卫生部、国家工商总局、国家质检总局和国家食品药品监督管理局等部门于近期启动为期一年的“瘦肉精”专项整治行动。同时决定在今年年底前，所有县级以上地方政府都要建立健全食品安全综合协调机制，并明确办事机构，这是完善食品安全综合协调机制的一个开始，食品安全监管路漫漫其修远兮……
三、完善我国食品安全监管体系的法律思考
（一）以《食品安全法》为统领，建立科学、统一、完整的食品安全法律体系。
我国食品安全监管之所以不力，根本原因是缺乏完善和系统的食品安全法规，政出多门、标准不一。我国的食品安全法律体系所涵盖的法律法规并不是以食品安全为中心构建和筹划的，已有的法律法规大都属于食品卫生范畴，并且法规体系缺乏完整性、协调性和严密性，标准体系也不尽完善，许多标准过低，与国际脱轨。2009年6月1日施行的《食品安全法》标志着我国的食品安全立法取得了长足的进步，从法律上纠正了“卫生的食品必定是安全的”错误观念，从而以《食品安全法》为基础，建立相互协调、相互配合的法律体系。《食品安全法》充分体现以人为本的科学发展观，既从我国国情出发，又与国际惯例接轨；既强调企业社会责任，又注重保护消费者权益；既强化事后问责机制，又强调源头治理；既具有明确的法律政策导向，相比《食品卫生法》又有较强的可操作性。笔者建议以《食品安全法》为基本法，对现有杂乱冲突的法律法规进行认真的梳理、整合、修改、补充、废止，突出重点，理顺矛盾，系统整理修订我国与食品安全有关的法律法规、部门规章及地方立法、强制性标准等，逐步形成科学完整的，既有综合性法律，又有配套性具体规范的有中国特色的食品安全法律网络。
（二）理顺现行食品安全标准，建立科学、统一的食品安全质量标准体系。
食品安全标准是食品安全监管的技术基础，这个基础不统一、不规范，就会造成一片混乱，因此，完善的食品安全标准体系、健全的食品安全标准制定方法是进行食品安全监管的前提。针对我国食品安全标准现存问题，需主管部门清理、解决标准之间交叉、重复、矛盾以及强制性标准和推荐性标准定位不合理的问题。政府有关部门应借鉴发达国家的经验和教训，分析国际食品安全质量标准体系，努力与国际标准接轨。研究和制定适合我国国情的结构合理，各类标准协调配套统一完善的食品安全质量标准体系，包括食品本身的标准，加工操作规程等各项标准，从而构建科学、统一、易于实际操作的食品安全质量标准体系。此外，我国还应建立完善的食品安全检测体系、顺畅的食品安全信息网络和有效的食品安全预警制度，使我国食品安全监管逐步走向科学化、规范化、法制化的道路。
（三）明确监管职责，强化监管合作，完善责任追究机制，提高执法效率。
诸如三鹿奶粉、苏丹红、瘦肉精等事件中其生产厂家都是有工商注册的合法企业，而“毒豆芽、地沟油”等问题食品的存在由来已久，它们能够在市场上畅行无阻，长期危害公众健康，监管部门的责任无法推卸。因此，食品安全监管体制重点应强化两点：第一，要明确监管职责，强化监管合作。为消除监管空隙打造监管合力，提高监管效率，国务院设立食品安全委员会，作为全国层面的监管议事协调机构着力于对食品安全监管工作进行协调和指导；为消除横向监管部门之间的监管盲区，同时要求县级以上卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门加强沟通、密切配合，按照各自职责分工，依法行使职权，承担责任；为充分发挥地方政府对当地食品企业的监管资源优势，要求地方政府对本行政区域的食品安全监管负总责，如《食品安全法》第5条之规定。笔者认为，《食品安全法》虽对这一广受诟病的体制进行了弥补性修正，但并没有作出根本性的改革，由于食品监管对象的多样性及复杂性，加之监管部门对食品安全监管的职责并未理顺，实践中无法实现不同部门监管权限的“无缝隙对接”，从而出现监管真空地带。第二，要完善责任追究机制，提高执法效率。法治包括治官，为遏制官员滥权、弄权与弃权，应将问责机制常态化、制度化、规范化，《食品安全法》第95条规定了地方政府主要领导和监管部门主要领导的行政处分措施，强化政府官员违反法定职责的法律责任追究机制，对地方和部门领导的心理震慑能力不可小视。《食品安全法》授予行政机关的食品安全监管职责对被监管者而言是行政权，对广大消费者与社会公众而言则是沉甸甸的责任。建立责任制，就是实现权力和责任的统一。
（四）严格食品企业的市场准入标准，加大违法成本。
一方面，要建立严格的食品企业市场准入制度，从源头上禁止不合格食品企业进入市场，是食品安全防护网的首要防线。我国法律应该明确食品经营企业具备的卫生条件和检测手段，对食品企业的立项、安全状况进行实质性审查，增加对食品企业的投资者和管理者强制性的培训和实质性的、不流于形式的考核，强化企业的社会责任；另一方面要加大受监管主体的违法责任后果，综合运用行政处罚、民事赔偿、刑事处罚，对受监管主体处以经济、能力、商誉处罚，增加受监管主体的违法成本，使它在巨大经济、法律、社会成本的压力下克制机会主义行为。
综上所述，构建食品安全监管体系是一项复杂的社会工程，它不仅要有完善的食品法律体系，还需要政府相关职能部门权责明确，强化监管合作。既要有科学的检测手段和检测标准，还要建立、完善食品风险级别评估制度，食品溯源制度，同时还要强化食品执法水平及责任追究制度，提高企业食品行业的准入制度及诚信水平。政府应本着以人为本的立法理念，结合我国行政管理特点，整合监管资源，建立权责一致，覆盖食品生产全过程的统一的食品安全监管法律体系，确实保障人民的食品安全。
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